미국 경제계층 격차에 따른 영·유아 교육격차 해소 방안

1. 교육격차에 관한 미국의 논의 동향

미국의 불평등 수준은 지니계수 38로 전 세계에서 칠레, 멕시코, 터키 다음으로 심각한 수준이며, OECD가입 선진국 중에서는 가장 심각한 것으로 나타났다. 또한 자산 상위 1%가 전체 미국인의 부의 35%를 차지하고 있으며, 이는 나머지 4%를 제외한 미국 전체인구 95%의 부를 합한 것보다 큰 액수이다(Collins, 2012). 이처럼 불평등한 자산분배상황은 교육의 불평등에도 크게 영향을 미치는 것으로 알려져 있다. 소득계층별 학업성취도 평균점수를 비교해 볼 때, 소득이 높은 가정배경의 학생일수록 성적이 높게 나타나는 것은 전 세계적인 현상이다. 소득계층 변수는 현재 출석하는 학교의 성적뿐 아니라 다음 교육단계로의 진학에도 영향을 미치고, 이후 취직 및 연봉수준, 건강, 범죄율 등 인생 전반에 미치는 영향이 지대하기 때문에 매우 중요하다.

미국 교육계가 직면한 불평등은 소득계층별 불평등뿐만 아니다. 인종 간 불평등, 도심지와 교외지역 간 불평등 또한 심각한 문제로 제기되며, 이를 해결하기 위한 다양한 정책적 노력을 지속하고 있다. 각 시기별 정책을 살펴보면, 영유아 시기의 교육 불평등을 해소하기 위해서는 헤드스타트(Head Start) 정책이 50년 이상 추진되고 있으며, 초·중등 교육단계에서는 2016년 「모든 학생의 성공법(Every Student Succeeds Act, ESSA)」으로 개정된 「낙오학생방지법(No Child Left Behind, NCLB)」과 「타이틀 원 지원금(Title I)」이 실시되고 있다. 특수교육학생들을 위해서는 「장애학생교육법(Individuals with Disabilities Education Act, IDEA)」, 고등교육단계의 저소득층 학생등록금 지원을 위한 펠그랜트 장학금(Pell Grant) 등이 있다. 그 밖에도 연방 교육부의 다양한 정책들은 주로 저소득층 계층 학생을 지원하는 특별기금으로 만들어진다.

교육 불평등의 원인으로는 심각한 소득 및 자산 불평등이 종종 지목되지만, 그 보다는 불평등한 학교 여건과 체제적 불평등이 자주 논의되고 있다. 저소득층 학생들 그리고 소수인종 학생들이 빈곤지역 학교에 몰리게 되고, 그 학교에는 훌륭한 교장리더십과 양질의 교사, 안전한 시설이 부족하며 학교재정도 부족하다는 주장이다. 이러한 논리는 결국 도심지 공립학교와 교사에 대한 비판으로 이어져 학교 외부에서 발생한 자산 및 소득 불평등의 문제를 학교와 교사의 책임으로 돌리는 결과를 낳고, 공립학교에 대한 전반적인 신뢰도와 교사의 사기를 꺾게 만든다는 지적이 있다. 특히 NCLB에서 학생 성적을 반영한 학교평가 및 교사평가를 시행할 때, 경제적으로 어려운 지역의 학교 평가 결과가 낮게 나오는 것을 보정하기 위해 가중치(Value added method)를 사용하기도 하지만, 이를 통계적으로 보정하는 방법에 대해서는 많은 의문점이 남아있어 여전히 논란이 많다.

트럼프 행정부의 교육부는 이처럼 공립학교가 교육 불평등 문제를 해결하지 못하기 때문에, 바우처 제도와 민간운영 차터스쿨을 통해 학부모의 학교선택권을 확대하고, 학교 간 경쟁을 심화하는 방식의 교육혁신을 주장하고 있다. 이러한 극단적 형태의 교육민영화 정책 방향이 주 정부 중심의 초·중등교육 정책에 미치는 영향은 크지 않을 것이라고 보는 견해도 많지만, 앞으로 예의 주시해야 한다는 견해도 제기되고 있다.

2. 교육격차 현황

이번 기획기사에서는 계층격차의 간극을 좁히는 데 가장 효과적이라고 알려진 영유아교육의 격차해소방안에 대해서 다루고자 한다. 영·유아교육의 중요성이 날로 강조되는 가운데, 미국의 영·유아교육 참여율은 OECD 하위수준에 해당하는 것으로 나타난다. 2013년 기준으로 미국 만 4세 아동의 보육기관 프로그램 참여율은 OECD 36개국 중 25번째였다. 또한 미국 국가 경제에서 영·유아교육에 사용되는 지출의 비중은 OECD 국가 중 21번째로 하위그룹에 속한다.

이렇듯 유아교육 참여율이 낮은 상황에서 소득계층 간 참여율 격차도 크게 나타난다. 국립영유아교육연구원(National Institute for Early Education Research, NIEER)의 조사에 따르면, 2010년 전국 만 4세의 프리-킨더가튼(Pre-Kindergarten) 기관 참여율은 74%였으며, 저소득층 자녀의 참여율은 64%였다. 만 3세 아동의 경우, 전체 유아교육 참여율은 53%였으나, 저소득층의 참여율은 41%에 그쳤다. 만 2세의 경우, 전체 참여율은 34%, 저소득층은 26%로 나타났다.

불평등과 관련하여 영·유아교육의 격차는 어쩌면 전 교육단계 중 가장 중요한 시기라고 할 수 있다. 그 이유는 영·유아교육단계에서의 격차가 전 생애에 걸쳐 미치는 영향이 상대적으로 매우 크기 때문이다. 이는 현재 미국의 양질의 영·유아교육 참여율이 소득계층에 따라 차이가 있다는 점을 고려해 볼 때, 불평등이 지속되거나 더욱 심화될 수 있다는 예측을 가능하게 해준다. 2016년 발표된 프린스턴 연구자들의 연구 논문은 영·유아교육에 투자하는 것이 앞으로의 미국 국가경제발전에 기여하는 정도가 매우 클 수 있다고 밝히고 있다. 연구자들의 계산에 의하면, 투자 대비 수익의 측면에서 국가적으로 1달러를 영·유아교육에 투자할 경우, 장래에 17달러의 이익을 기대할 수 있다고 한다.

노벨경제학상 수상자인 제임스 헤크먼(James Heckman)의 최근 연구에서도 비슷한 결론을 도출했는데, 그는 영·유아교육에 투자한 1달러가 이후 6.3달러의 이익으로 사회에 돌아오게 된다고 주장했다. 양질의 영·유아교육기관의 효과는 저소득층 가정일수록 크게 나타났는데, 양질의 영·유아교육을 받은 저소득층 아동과 그렇지 않은 아동을 비교할 때, 교육 성취, 취직, 연봉, 건강 등 생애전반에 걸쳐 차이가 나타난다고 보고하고 있다. 헤크먼은 다양한 연구결과, 초등학교 2학년 이후의 어떤 교육정책적 개입도 양질의 유아교육보다 효과적으로 격차를 줄이는 데 기여하지 못한다고 말한다. 그러나 여전히 학급당 학생수, 학생당 교육재정지원액, 교사 연봉 등이 정책 논의의 중심이 되고 있는 것은 문제라고 지적하며, 영·유아교육 시기에서의 정책적 지원이 사회전체에 기여하는 바도 크고, 개인 간 소득격차를 줄이는 데도 효과적이라고 주장한다.

또 다른 연구에 따르면, 저소득층 아동 가운데 만 4세에 전일제 프리-킨더가튼에 다닐 경우, 다른 저소득층 가정의 아동에 비해 미래 연봉이 10% 가량 높아진다고 한다. 또한 만약 출생 후 만 5세까지 전일제 어린이집과 프리-킨더가튼에 다닌다면, 다른 저소득층 아동에 비해 소득이 26% 이상 높아진다는 연구결과가 있다. 여기에 양질의 부모교육 프로그램에 부모들이 참여한다면, 그 자녀의 이후 소득은 3%가 추가로 늘어난다.

이처럼 사회경제계층 간 소득격차를 줄이고, 저소득층 개인의 소득의 절대액수 자체를 높이는 데에 가장 효과적이라고 밝혀지고 있는 영·유아교육에 대한 미국정부의 관심이 커지고 있으며, 앞으로도 정책적 지원은 확대될 것이라 예상된다.

3. 교육격차 해소를 위한 방안

1) 헤드스타트(Head Start)

대표적인 미국의 영·유아교육 격차 해소를 위한 정책은 헤드스타트(Head Start) 정책이다. 헤드스타트 정책 예산은 연방 보건복지부의 지원으로 충당된다. 전국의 만 3~4세까지의 아동을 주요 대상으로 운영되며, 주에 따라 예외적으로 만 3세 미만과 만 5세 이상의 아동을 포함하는 기관도 있다. 입학자격은 연방정부에서 지정한 빈곤선에 의한 보호자의 소득수준에 따라 결정된다. 2015년 현재 기준, 전체 미국 빈곤가정 만 3~4세 아동 중 40%가 헤드스타트 교육프로그램에 참여하고 있다. 빈곤가정의 만 3세 미만 아동 중에서는 5% 미만만이 헤드스타트에 참여하고 있다. 빈곤가정보다는 수입이 많은 저소득층 기준으로는 만 3~4세 아동 중 20% 미만의 아동이 헤드스타트에 참여하고 있다.

연간 가구 소득이 연방보건복지부 기준 빈곤선 미만일 경우에는 무료로 등록이 가능하며, 2017년 빈곤선 기준은 다음과 같다.

빈곤 기준선을 넘는 소득을 버는 저소득층 가정인 경우, 비곤기준선 대비 소득비율에 따라 등록금을 차등해서 지불해야 한다. 오하이오주의 로렌스(Lawrence) 카운티에서 결정한 빈곤선기준 소득비율별 주간 등록금은 다음과 같다.

헤드스타트는 연방정부에서 지원하는 기금으로 운영되지만, 프로그램의 접근성, 교사의 질, 학생당 재정지원금액 등은 주마다 크게 다른 것으로 나타난다. 이는 각 주별 저소득층 비율이 다르고, 영·유아교육을 지원하는 정책이 차이가 나기 때문이다. 2015년 회계연도 기준, 연방단위의 헤드스타트 총재정은 약 86억 달러(약 13조 원)가 사용되었다.

2) 얼리헤드스타트(Early Head Start)

① 가정방문 프로그램(Home visiting program)

만 3세 미만의 아동을 대상으로 하는 얼리헤드스타트의 프로그램 중 하나로 가정방문 프로그램이 있다. 이 프로그램은 카운티 소속 간호사 등 다양한 단체와 파트너십을 체결해 운영되며, 카운티에서 파악 및 지원하고 있는 빈곤가정 또는 저소득층 가정의 아동을 대상으로 가정방문을 하여 가정에 있는 물건들을 활용한 영아의 학습 및 안전에 대한 짧은 교육을 실시하기도 하고, 안전 물품을 제공해 주기도 한다.

② 취학 준비 프로그램(School Readiness)

킨더카튼(유치원)에 입학한 학생들의 학습능력 및 태도 등의 준비도가 가정마다 크게 차이가 난다. 이러한 격차는 이후 초등학교에 까지 이어져 지속적인 학습결손의 결과를 낳고 격차를 심화시키는 출발점이 된다. 따라서 저소득층 아동의 킨더카튼 준비도를 높이기 위해 얼리헤드스타트에서는 취학 준비(School Readiness) 프로그램을 운영하고 있다. 학습발달목표는 크게 학습태도, 사회감성발달, 언어 및 어휘, 인지발달(수학/과학), 신체발달 등이다. 모든 헤드스타트 기관은 취학 준비 목표에 맞게 교육과정을 갖추어야 하며, 정기적으로 데이터를 보고해야 한다.

3) Early Learning Data

오바마 행정부는 연방정부의 전국종단데이터시스템(Statewide Longitudinal Data System, SLDS)을 구축하여 학습과 관련한 자료를 수집·분석하고, 더 나은 교수학습방법을 제공하는 데 사용하고 있다. 여기에 영·유아교육통합데이터시스템(Early Childhood Integrated Data System, ECIDS)이 포함되어있어서 각기 다른 형태의 영·유아교육기관의 자료를 통합적으로 수집?관리하고 있다. 또한 연방단위에서 개발한 툴킷과 같은 교수학습자료를 이 시스템을 통해 제공하기도 한다.

4. 특징 및 시사점

심각한 미국의 소득/자산격차는 심각한 교육격차를 만들어냈다. 거기에 인종 간 격차, 도심지-교외지 격차, 양안-중부지대 격차까지 더해지면서 불평등의 범위와 깊이가 매우 심각한 수준이다. 이에 따라 아메리칸 드림으로 불리는 교육을 통한 사회계층이동이 더 이상은 작동하지 않는 것으로 보이며, 학교를 통한 다양한 정책적 방법들이 성공적이지 못한 것으로 보인다. 그러나 일군의 연구자들이 패널데이터를 활용한 종단연구를 통해 어느 지점에서 불평등이 시작되고 심화되는지, 그리고 어느 지점에서 학교를 통한 불평등의 재생산을 막을 수 있는지를 밝혀내고 있다. 특히 최근 저소득층의 영·유아교육의 중요성이 강조되면서 정치적인 주목을 많이 받고 있다.

오바마 전 대통령은 임기 말 모두를 위한 어린이집(Preschool for All)이라는 보통영·유아교육을 강력하게 추진했으나, 다수당인 공화당의 반대로 재정이 큰 폭으로 축소되어 실제로 이 정책을 시행할 수 있는 주는 몇 개 안되게 되었다. 그러나 헤드스타트라고 하는 미국의 대표적 저소득층 영·유아교육지원 프로그램은 시작된 지 50주년을 넘어가면서 미국 사회에 자리 잡고 있으며, 앞으로도 확장되어 갈 것으로 보인다. 몇 가지 우려스러운 점은, NCLB 이후 미국 교육계 전반에 걸쳐 기초학력에 대한 강조로 인해 킨더카튼 및 프리스쿨에서도 학업중심의 교육을 강조하고 있다는 점이다. 부유한 가정의 아동들은 발도르프 또는 몬테소리의 정신에 따라 자유교육, 자연교육을 받는 한편, 저소득층 아동들은 알파벳과 숫자공부를 하면서 영·유아기를 보내는 교육과정상의 차이를 경험하게 될 수도 있다. 또한 트럼프 행정부가 영·유아교육에 대한 어떤 입장인지 알려진 바가 많지 않은데, 학부모 학교선택권과 민영화의 방향을 영?유아교육에도 확대해 나갈 것인지는 지켜보아야 할 것이다.

참고자료

· Campbell, F. A., Pungello, E. P., Burchinal, M., Kainz, K., Pan, Y., Wasik, B. H., ... & Ramey, C. T. (2012). Adult outcomes as a function of an early childhood educational program: an Abecedarian Project follow-up. Developmental psychology, 48(4), 1033.

· Head Start Fact Sheet

https://eclkc.ohs.acf.hhs.gov/hslc/data/factsheets/2015-hs-program-factsheet.html

· Karoly, L. (2016). The Economic Returns to Early Childhood Education. The Future of Children, 26(2), 37-55.

· OECD Inequality hompage:

http://www.oecd.org/social/inequality.htm

· Washington Post (2016.12.11). A Nobel Prize winner says public preschool programs should start at birth

https://www.washingtonpost.com/local/education/a-nobel-prize-winner-says-public-preschool-programs-should-start-at-birth/2016/12/11/2576a1ee-be91-11e6-94ac-3d324840106c_story.html?utm_term=.4613eab59acb

집필자 : 김현준(미국통신원)

※ 기획기사는 참고문헌을 요약·정리하여 작성되며, 교육정책네트워크 및 한국교육개발원의 공식 입장과 다를 수 있습니다.